Biblio droit public - Les règles générales en droit public français -1 - (Page 481)

LA DÉROGATION AUX RÈGLES GÉNÉRALES 463 élargir l’objet des lois de programme. Ainsi les lois de programme sont-elles devenues, avec la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008448, « des lois de programmation [qui] déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Par ailleurs, l’article 34 précise désormais : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Ainsi le pouvoir constituant a-t-il contourné la jurisprudence constitutionnelle, témoignant de la volonté des pouvoirs publics de continuer à produire des orientations générales non impératives et donc, de ce fait, considérées comme non normatives par les juges constitutionnel et administratif. b) Les lois financières 1344. Les lois financières, à savoir les lois de finances, les lois de règlement et les lois de financement pour la sécurité sociale, contiennent des dispositions extrêmement diverses. Certaines d’entre elles sont des dispositions prescriptives classiques, dont la normativité n’est pas sujette à caution. 1345. La loi de finances est un acte de prévision et d’autorisation des recettes qui fixe des plafonds de dépenses : si les pouvoirs publics n’ont pas l’obligation de consommer les crédits autorisés, ils ne peuvent pas dépasser ces derniers. C’est pour cette raison que la normativité des lois de finances n’a jamais été mise en doute, ni par le juge, ni par la doctrine. Au contraire, les lois de financement de la sécurité sociale ne donnent pas d’autorisation mais fixent simplement des objectifs de dépense qui pourront être dépassés449. En outre, la loi de financement de la sécurité sociale prévoit les recettes sans pour autant les autoriser dans la mesure où c’est le Gouvernement qui fixe le taux des cotisations sociales450. Néanmoins, les lois de financement de la sécurité sociale ont une certaine normativité dans la mesure où les objectifs qu’elles énoncent ne doivent pas être mis en cause par d’autres textes législatifs ou réglementaires, ce que contrôle le Conseil constitutionnel451. 448. Loi n° 2008-724 du 23 juill. 2008 de modernisation des institutions de la Ve République, JO n° 0171 du 24 juill. 2008, p. 11890. 449. A. BERTRAND, Les dispositions législatives non prescriptives - Contribution à l’étude de la normativité, thèse (dactylographiée), sous la dir. d’H.  Roussilon, Toulouse I, 2000, p.  122-123 ; L. PHILIP, « Nouvelles réflexions sur la nature et le devenir des lois de financement de la sécurité sociale », Dr. soc. 1997, p. 782-787 ; X. PRÉTOT, « La portée de la loi de financement de la sécurité sociale », RFFP 1997, n° 59, p. 85-93. 450. V.  L.  PHILIP : «  Nouvelles réflexions sur la nature et le devenir des lois de financement de la sécurité sociale  », op.  cit., ici p.  785 «  Le Parlement n’est compétent que pour les ressources qui se présentent sous la forme d’impositions de toutes natures, de subventions versées par le budget de l’État ou de modifications touchant aux principes fondamentaux de la Sécurité sociale ». 451. CC, décision n° 97-388 DC, 20 mars 1997, Loi créant les plans d’épargne retraite, JO du 26 mars 1997, p. 4661, cons. 19 à 22. L’article LO 11-3 I du Code de sécurité sociale prévoit que « chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale ». L’article LO 111-3 II précise que « seules les lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I ». Le Conseil constitutionnel en déduit que « cette dernière disposition a pour objet de faire obstacle à ce que les conditions générales de l’équilibre financier, telles qu’elles résultent de la loi de financement de la sécurité sociale de l’année, modifiée, le cas échéant, par des lois de financement rectificatives, ne soient compromises par des charges nouvelles résultant de l’application de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences sur les conditions de cet équilibre, dans le cadre de l’année, http://www.451.CC

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