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460 LES RÈGLES GÉNÉRALES EN DROIT PUBLIC FRANÇAIS d’orientation agricole, que « la circonstance que les orientations ci-dessus mentionnées soient énoncées en des termes généraux ne saurait par elle-même conférer à l’autorité réglementaire chargée d’en déterminer les conditions d’application le pouvoir de fixer des règles ou des principes fondamentaux que la Constitution réserve à la loi »438. 1334. Mais le juge constitutionnel semble avoir changé de position depuis. En effet, dans ses deux décisions d’août 2002 relatives à la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ainsi qu’à la loi de programmation pour la justice, le juge constitutionnel a décidé que si « la programmation des moyens » de la sécurité intérieure et de la justice (…) figurant dans un rapport annexé à ces lois et approuvé par elles « a la valeur normative qui s’attache aux lois de programme prévues à l’article 1er de l’ordonnance du 2 janvier 1959 (…), « les “orientations” présentées dans le même rapport ne relèvent en revanche d’aucune des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution et ne sont dès lors pas revêtues de la valeur normative qui s’attache à la loi »439. 1335. Le Conseil constitutionnel s’est ici aligné sur la position du Conseil d’État qui avait dû se prononcer sur la valeur normative du rapport annexé à la loi d’orientation sur l’éducation du 10 juillet 1989440 et du rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale annexé à la loi du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale441. La Haute Juridiction administrative avait jugé que ces rapports « n’avaient pas la valeur normative qui s’attache aux dispositions de la loi elle-même ». 1336. Il est évident que la valeur non normative des orientations ne tient pas au fait qu’elles sont contenues dans un rapport simplement annexé et approuvé par la loi. Le Conseil constitutionnel prend soin en effet d’opposer les dispositions d’orientation des dispositions de programmation, figurant également dans un rapport annexé et approuvé par la loi. Si ces dernières n’ont pas de valeur normative, c’est qu’elles « ne relèvent d’aucune des catégories de textes législatifs prévues par la Constitution ». Il apparaît clairement ici que le juge constitutionnel a décidé d’éliminer les catégories de lois nées de la pratique comme les lois d’orientation. 1337. Il est très difficile de voir ce qui différencie les dispositions d’orientation des dispositions de programmation. En ce qui concerne la loi sur la sécurité intérieure, les unes et les autres sont contenues dans deux rapports distincts. Celui relatif aux orientations est très long, beaucoup plus que celui relatif à la programmation. Mais le contenu de l’un et de l’autre apparaît a priori relativement similaire. 438. CC, décision n° 80-115 DC, 1er juill. 1980, Loi d’orientation agricole, JO du 3 juill. 1980, p. 1655. 439. CC, décision n° 2002-460 DC, 22 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, JO du 30 août 2002, p. 14411, cons. 89 et 90 ; CC, décision n° 2002-461 DC 29 août 2002, Loi d’orientation et de programmation pour la justice, cons. 21, JO du 10 sept. 2002, p. 14953. 440. CE, Ass., 5 mars 1999, Confédération nationale des groupes autonomes de l’enseignement public, Leb., p. 40. 441. CE, Ass., 5 mars 1999, Rouquette et autres, Leb., p. 37 ; AJDA 1999, chron. p. 420, P. Fombeur, R. Raynaud ; RDFA 1999, p. 537, concl. C. Maugüé ; RFDA 1999, p. 372-377, obs. D. de Béchillon, P. Terneyre ; J.-P. CAMBY, « La valeur de la loi ? (Au sujet de la décision du Conseil d’État, “Rouquette” du 5 mars 1999 », RDP, n° 4-1999, p. 1223-1229 ; N. MOLFESSIS, « La distinction du normatif et du nom normatif », RTD civ. 1999, p. 729-734. http://www.438.CC http://www.439.CC

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