Biblio droit public - Les règles générales en droit public français -1 - (Page 171)

LA RÈGLE GÉNÉRALE, REMPART CONTRE L’ARBITRAIRE DES GOUVERNANTS 153 442. En ce qui concerne la généralité des lois de finances, nombre de leurs dispositions dites « permanentes », relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature, présentent incontestablement une portée générale. Ainsi l’article 4 de la loi de finances pour 2009 énonce-t-il que « les sommes perçues dans le cadre de l’attribution du prix Nobel par les lauréats de ce prix ne sont pas soumises à l’impôt sur le revenu »65. En revanche, les dispositions qui autorisent les recettes et les dépenses pour l’année ont souvent été considérées par la doctrine comme dépourvues de généralité en raison de leur annualité66. Par exemple, l’article  1er de la loi de finances pour 2009 autorise la perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir pendant l’année 2009 tandis que l’article  71 prévoit qu’«  il est ouvert aux ministres, pour 2009, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 392 019 909 146  € et de 379 028 426 440  €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi ». Toutefois, on a vu que la permanence de la règle générale ne signifie pas que celle-ci a une existence éternelle. Le fait que la durée de vie d’une règle soit limitée par avance ne fait pas nécessairement obstacle à ce que cette règle soit qualifiée de règle générale67. Cependant, il est vrai que la loi de finances n’autorise pas le gouvernement à dépenser, chaque année, de façon générale : elle ne l’autorise à dépenser qu’une somme déterminée. Dans cette mesure, on pourrait considérer que les dispositions de la loi de finances sont porteuses des normes concrètes en raison de la limitation du montant des dépenses pour telle ou telle année. Pourtant, cette qualification semble finalement devoir être rejetée car, à l’intérieur de l’enveloppe globale des crédits autorisés, le gouvernement peut réaliser un nombre illimité d’actes engageant des dépenses. La généralité ne signifie pas que la règle a un champ d’application illimité. De la même façon qu’un arrêté de police interdisant le stationnement dans une rue est général68, les dispositions d’une loi de finances autorisant les dépenses dans la limite d’un certain plafond ont elles aussi une portée générale. 65. Loi n°  2008-1425 du 27  déc. 2008 de finances pour 2009, JO n°  0302 du 28  déc. 2008, p. 20224. Il s’agit de normes fiscales, sur lesquelles : V. M. PELLETIER, Les normes du droit fiscal, préf. de B. Castagnède, Paris, Dalloz, coll. « Nouvelle Bibliothèque de thèses », 2008. 66. É. BOUVIER et G. JÈZE, « La véritable notion de la loi annuelle de finances », Revue critique de législation et de jurisprudence, op. cit., ici p. 444 : « La loi annuelle de finances, réduite à des éléments essentiels, rentre dans les attributions administratives du Parlement, parce qu’elle ne constitue pas une règle fondamentale, générale et permanente. Elle n’a pas une durée indéfinie, puisqu’elle doit périr au bout d’un an au maximum. » Les auteurs distinguent bien le budget – qui prévoit et autorise les dépenses et les recettes – des lois qui établissent les impôts : «  Le budget est donc un acte juridique administratif fait dans la forme d’une loi, mais qui au fond constitue un acte de haute administration. Si la loi qui établit une taxe est une vraie loi, l’acte qui autorise la perception de la taxe et la dépense de son produit n’en est pas une ». Ils citent Condorcet (p. 445) : « fixer la nature de l’impôt, établir sur quelles bases il sera réparti ou tarifé, déterminer le mode de perception, sont de véritables lois ; mais déclarer quel sera le montant de cet impôt, appliquer les principes du tarif de manière à former tel produit sont des actes d’administration générale. » (Réimpression de l’ancien Moniteur, t. XV, p. 461). Sur cette question, v. aussi : P. AMSELEK, « Législation et jurisprudence - Sur le particularisme de la légalité budgétaire », op. cit. 67. V.  Partie 1, Chap.  1, sect. 2, § 2, B : la dimension temporelle du champ d’application des normes. 68. V. Partie 1, Chap. 1, sect. 2, § 2, A, 2, b : une norme dont le champ d’application est spatialement limité peut être une norme générale, dès lors qu’il ne vise pas un ensemble fermé d’individus.

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